부관의 의의와 한계

 

부관이란 행정기관이 처분의 효력을 제한하거나 보강하기 위하여 -주된 처분에 부가된 종된 규율-이다. 이전에는 부관에 대해 '처분의 효과를 제한하기 위하여 주된 처분에 부가된 의사표시 보았으나, 현실에서의 부관은 의사표시를 필요로 하는 처분에만 부여되기 때문에 현재의 의미로 변화하게 되었다. 이에 따르면, 의사 표시를 요건으로 두지 않는 준법률 행위적 행위에도 부관이 붙는 것이 가능하다. 또한, 처분의 요건을 만족한다는 것을 조건으로 하여 주된 행위의 효력을 보강하는 뜻의 요건충족적 부관도 인정된다.
보통 부관이란 행정기관이 처분을 내리면서 덧붙이는 것이며, 어떤 것을 더할 것인지는 본디 해당 처분을 내리는 담당 기관의 뜻에 좌우된다. 하지만 법적으로 부관의 내용을 정하고 있는 케이스도 있다. 이를 법정부관이라고 하는데, 이것은 일반적으로 보는 부관의 예외로써 바라보아야 한다.

이러한 부관의 기능은 여러 가지가 있는데, 먼저 긍정적인 측면에서 본다면 행정 기관에게 일정한 재량권을 주게 되어, 사건에 더욱 적절한 사안의 처분을 내릴 수 있도록 해준다. 또한, 처분의 발급 또는 거부라는 이분법적이고 딱딱한 행정 처리 방법을 지양하며, 나라가 궁극적으로 바라는 공익의 실현과 국민이 바라는 수익적 처분을 함께 이룰 수 있다. 마지막으로, 앞서 언급한 순기능 덕분에 부관은 적합성, 신축성, 경제성, 합리성의 실현에도 일조한다고 논해진다.
반면 역기능도 물론 존재한다. 행정청에서 처분을 내리면서 부관을 추가할 것인지 혹은 없이 처분할 것인지에 대해서는 전적으로 해당 기관에 달려있다. 따라서 해당 기관에서 공익만을 생각하여 이를 결정한다면 더할 나위 없이 좋겠지만, 만일 편의로 인해 이 여부를 판단하게 되면 국민들은 불가피하게 권리를 제한받게 된다. 이처럼 행정청이 부관의 좋은 측면에만 기대어 과도한 결정을 내린다면 이는 국민들에게 해가 될 수도 있는 것이다.

부관에는 성립 조건과 기한, 부담, 철회권 유보, 법률효과의 일부 배제가 있다. 여기서 조건만 살펴보자면, 이는 처분의 효력 형성 혹은 소멸을 미래의 불확정적인 사실에 의존하는 부관이다. 이것에는 어떠한 사건이 일어나게 되면 수익이나 손해가 일어나는 정지조건과, 반대로 없어지는 해제조건이 있다.
부관은 법적으로 별도의 근거 없이도 이를 기관이 부여할 수 있다고 본다. 본디 해당 처분이 근거하는 법의 취지가 행정청에게 이에 대한 수권까지 준 것으로 보기 때문이다. 하지만 언제나 예외는 존재한다. 먼저, 법 효력의 일부 배제를 부관으로 본 경우에는 예외적으로 법에서 별도의 근거 조항을 두어야 한다. 또한, 처분의 당사자에게 기존에 없던 새로운 의무를 주는 경우에는, 본체가 되는 기속행위 처분일 때 명시적 법적 근거가 있어야 하며, 재량행위일 때는 다른 근거가 없어도 재량 행사의 일부로 인정되기 때문에 문제가 없다. 이에 대해 판례에서는 1. 기속행위와 기속재량행위의 경우에 행위의 효과를 제한하는 부관을 부가하려면 근거 법규의 명시적 수권이 필요하다고 보고, 2. 수익적 행정처분의 경우에는 법령에 특별한 근거 규정이 없더라도 부관으로서 부담을 붙일 수 있다고 한다. 또한 재량의 경우에는 명시적으로 금지규정이 없는 한, 부관을 덧붙일 수 있다고 본다. 그 자체를 재량 행사의 일부로 해석하기 때문이다.

부관의 가능성과 한계
먼저 부관의 가능성에는 준법률행위적 행정처분과 기속행위가 있다. 이전에는 준법률행위적 처분에는 부관을 붙이려면 해당 부관에 법적인 근거가 있어야만 한다고 보았다. 하지만 현재는 이에 대해서도 가능하다고 보고 있다. 반면, 기속행위에는 본디 부관을 추가할 수 없는데, 이는 법에서 정해진 조건을 만족한다면 행정기관은 법에서 나와 있는 효력을 줘야 하기 때문이다. 그렇기 때문에 기속의 성격을 가진 처분에 부담이 되는 부관을 부여한 경우에, 보통 해당 부관은 무효가 된다. 하지만 법 규정이 있어서 부관을 더하거나 행위효과의 보충을 위한 부관은 기속행위라 할지라도 인정된다.
부관은 처분의 효력이 생기는 즉시 함께 부여되는 것이 보통의 경우이지만, 처분이 이미 일어난 후에 덧붙여진 사후부관이나, 원래 있던 부관을 사후적으로 변경하게 되는 상황에서는 이러한 행위들이 가능할지에 대해서 문제가 될 수 있다. 원칙적이고 이론적으로는 사후부관에 반대하는 것이 맞으나, 실제 현장에서는 예외적으로 독립적인 처분의 성질을 갖고 있는 부관의 변경을 인정하는 케이스들이 나타난다.
부관의 한계로는 법령위반, 주된 행정처분의 목적위반, 주된 행정처분과의 실체적 관련성, 비례원칙, 평등원칙, 신뢰 보호의 원칙 등이 있다.

법에 어긋나는 부관은 취소할 수 있다. 해당 부관이 가진 흠의 경중에 따라 무효가 될 수도 있다. 이때, 잘못된 부관이 추가된 그 본체의 처분도 함께 취소되는지, 혹은 부관만 취소되는지를 살펴볼 필요가 있다.
무효인 부관이 붙여진 처분은 만일 부관이 해당 처분의 근원적인 부분을 이루고 있다면 둘 다 무효가 된다. 취소할 수 있는 부관이 추가된 처분은 취소쟁송으로 문제를 제기할 수 있는데, 무효일 때처럼 해당 부관이 본체의 본질인지 아닌지가 중요하다. 이에 의해 쟁송과 취소가 나뉘어 지기 때문이다.
법을 어긴 부관에 대해 해당 부관에만 취소 소송을 할 수 있는지에 대해 문제가 생기는 것을 부관의 독립쟁송 가능성 여부라고 한다. 이는 다양한 견해로 나뉘게 되는데, 크게 부담과 기타 부관을 구분하는 견해, 분리 가능성을 기준으로 나누는 견해, 모든 부관의 독립쟁송 가능성을 인정하는 견해 등으로 나누어 볼 수 있다.