행정계획과 절차

 

행정계획은 어떠한 목표를 이루기 위해 서로 관련이 있는 행정 수단들을 종합하고 조율함으로써 미래의 일정 시점에 어떤 일정한 질서를 실현하게 하기 위한 기준으로 정해진 작용 방식이다. 이 개념은 지난 포스팅에서 이야기했던 처분에 비해 비교적 근래 들어 나온 작용형식이지만, 점진적으로 중요성은 커지고 있다. 이처럼 행정계획이 빠르게 행정작용형식으로써 자리를 잡아가는 원인은 바로 기술의 발전과 더불어, 행정의 주요 업무가 개인의 규제는 점점 축소되고 인프라 구축이라는 적극적인 모습이 커지고 있어서이다. 이와 관련된 조문은 목표와 수단의 방식으로 법에 규정되어 있다. 나라에서 어떠한 계획을 정하려고 하는 목표를 제안하면, 해당 목적을 이루기 위한 방법으로 무슨 계획을 세울지를 정하는 것이다.
행정계획은 국민이나 개인 등에게 구속력이 있는지 없는지 차이에 따라 구속적 계획과 비구속적 계획으로 구분할 수 있다. 비구속적 행정계획이란, 기관에서 제시하는 여러 가지 양식의 계획으로서, 그 안에서 제안한 목표의 이룸을 위해 해당 기관이 앞으로 어떻게 해나가겠다는 계획서를 낸 것에 불과하며 그 계획 하나만 가지고 누군가에게 어떠한 구속력을 가하지 못한다. 더불어, 이는 목적의 길고 짧음에 따라 장기적인 계획과 중기적인 계획, 가장 짧게는 1년을 단위로 하는 연간계획으로 구분 지어 볼 수 있다.

행정계획의 법적인 성격에는 다양한 의견이 존재한다. 이것이 가지고 있는 고유한 법적인 성격에 대해서 어떤 식으로 해석할 것인지에 대해서 크게 입법행위설, 행정처분설, 독자성설로 나누어 볼 수 있다. 첫 번째로 입법행위설에서는, 행정계획은 행정의 일반적이고 추상적인 가이드를 제안하는 것이며 이것이 권리침해를 불러오지는 않는다고 본다. 따라서 국민들은 계획을 가지고 어떠한 소송이나 문제를 제기할 수 없으며, 이를 기반으로 한 사후의 처분에 관해서만 소송을 할 수 있다. 두 번째로 행정처분설에서는, 계획 결정 자체가 구체적 제안 효과를 가져오게 되므로 계획이 곧 처분이라고 보고 있다. 이렇게 되면 계획 그 자체로도 소송이 가능해진다. 세 번째인 독자성설은 앞선 두 가지 이론에 속해있지 않으며, 그 자체로 어떠한 하나의 형식이라고 본다. 하지만 일반적으로 받아들여지는 이론은 복수성질설이다. 왜냐하면 계획이란 현실적으로 아주 다양한 형식으로 있으며, 그러한 성격을 하나의 기준을 가지고 결론을 내릴 수는 없기 때문이다. 따라서 각각 계획들만이 가지고 있는 성격을 낱낱이 살펴본 후 이에 가장 잘 맞는 모습의 결론을 내려야 한다고 말한다. 이와 관련하여 판례에서는 계획을 살펴보아 해당 법이 특정한 효력을 일으키지 못한다면 그 처분성을 인정하지 않지만, 반대로 효력을 일으켰다면 특별히 그 처분성을 인정한다. 일례로 잘 알려진 4대강 사업의 판례에서는, "이 사건 정부 기본계획 등은 4대강 정비사업과 그 주변 지역의 관련 사업을 체계적으로 추진하기 위하여 수립한 종합계획이자 '4대강 살리기 사업'의 기본 방향을 제시하는 계획으로서, 이는 행정기관 내부에서 사업의 기본 방향을 제안하는 것일 뿐 국민들의 권리와 의무에 직접적인 영향을 끼치는 것은 아니다"라는 판결이 나왔으며, 결론적으로 행정처분에 해당하지 않는다고 결론 내려지게 되었다.

구속적 성질을 가진 계획의 경우엔 이를 수반하는 법적인 근거가 있어야 한다는 것은 당연하다. 하지만 비구속적인 계획일 때에는 의견이 갈라지게 되는데, 근거가 필요하지 않다는 견해와 있어야 한다는 견해로 나눠진다. 계획이 수립되는 절차는 개별법과 함께 행정절차법 46조, 47조에 나와 있는 법을 따르면 된다.

계획재량이란 계획을 정립하는 데에 그 기관에 부여되는 재량을 말한다. 계획을 수립하는 주체가 그 수립 과정에서 넓은 자유성을 갖게 되는 것이다. 이는 계획의 본원적인 요소인데, 계획은 본디 전문적 예상을 기반으로 계획 주체자의 해석이 요구되기 때문이다.
계획재량과 일반 행정재량에 차이를 긍정할지 말지에 대해서는 역시 두 가지 의견으로 나뉜다. 먼저 긍정설에서는, 행정의 케이스에는 그 재량권을 행사하는 것이 한계치를 넘었는지 아닌지를 기준으로 해당 하자를 구분하는 데 비해서 계획에서는 비교라는 절차를 거쳐 판결한다는 차이가 있다고 본다. 하지만 부정설에서는 주체자의 자유가 인정되기 때문에 두 개의 성질을 같다고 본다.

계획 수립과 실행에는 이것과 연관된 이득의 비교형량이 중시된다. 이를 위한 단계로써 주민들이 이 수립과정에 참가하는 것이 중요하다. 계획 수립 시 주민들의 참여를 가능하게 할 수 있는 경우는, 주민들의 의견 수렴 과정과 국토계획법상 도시관리 제안이다. 이 두 가지 방법을 통해서 주민들은 수립 과정에 참여하여 자신들의 이익에 어떠한 바라는 조처를 할 수 있게 된다. 
계획보장청구권이란, 나라에서 정한 계획이 변화되었을 때 해당 계획에 포함되는 주민, 즉 국민들의 이익을 보장해줘야 한다는 뜻이다. 일례로 우리가 이따 오후에 무엇을 할지 계획을 세웠더라도 예기치 못한 일 때문에 언제든지 생각과 다르게 일이 흘러갈 수 있듯이, 행정계획도 똑같이 이러한 가변성을 가지고 있다. 이에 대해서는 다수설과 일부설이 있다. 다수는 청구권을 계획이 아예 없어지거나 바뀐 경우에 국민이 주장할 수 있는 여러 청구권을 모두 아우르는 개념이다. 이러한 청구권에는 계획존속청구권, 준수 청구권, 경과조치청구권, 계획변경청구권이 있으며 모두 주민들이 이익 침해를 당했을 시에 취할 수 있는 권리이다.